Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z 03.02.1965 r., o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 1326), sprawca wyłączenia zostaje obciążony sankcją na podstawie decyzji administracyjnej, ale nie jest to równoznaczne z wydaniem decyzji legalizacyjnej. Decyzją wydawaną w trybie art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l. nie udziela się bowiem zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej oraz nie ustala się należności ani opłaty rocznej, jak to ma miejsce w przypadkach podlegających pod regulacje art. 11 ust. 1-2 i art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l., a ustala się sankcję w postaci opłaty w wysokości dwukrotnej należności. Organ nie wydaje decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z danej produkcji, tylko decyzję ustalającą opłatę.
Wskazać należy, że art. 28 u.o.g.r.l. zamieszczony został w jej rozdziale 7, zatytułowanym „Kontrola wykonania przepisów ustawy”. Wprowadza on sankcje za naruszenie przepisów tej ustawy, w zależności od rodzaju naruszenia. Zastosowany w kontrolowanej sprawie art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l. przewiduje sankcję za niezgodnie z przepisami ww. ustawy wyłączenie z produkcji gruntów, określonych w omawianej ustawie. Sankcję tą stanowi opłata w wysokości dwukrotnej należności, którą zgodnie z definicją z art. 4 pkt 12 u.o.g.r.l., jest jednorazowa opłata z tytułu trwałego wyłączenia gruntów z produkcji. Pojęcie „wyłączenia z produkcji” zdefiniowane zaś zostało w art. 4 pkt 11 u.o.g.r.l. i według tej definicji oznacza rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. Stosownie do treści art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. wyłączenie z produkcji szczegółowo określonych w tym przepisie gruntów rolnych i leśnych, w tym i użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klasy IIIa, może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Decyzję taką wydaje się na wniosek. Zatem faktyczne wyłączenie gruntów z użytkowania rolniczego, wcześniejsze niż ostateczna decyzja zezwalająca na takie działanie wydana na podstawie art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l., narusza przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z utrwalonym już w tym względzie poglądem orzecznictwa, wyłączenie z produkcji jest czynnością faktyczną, która w świetle przepisu art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. nastąpić może tylko po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie i w jej następstwie. Treść art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. jednoznacznie wskazuje, że w sytuacji faktycznego dokonania wyłączenia ww. użytków rolnych z produkcji rolniczej, nie jest dopuszczalne późniejsze wydanie na podstawie tego przepisu, na wniosek inwestora, decyzji zezwalającej na przedmiotowe wyłączenie. Wskazana regulacja nakładająca obowiązek uzyskania zgody właściwego organu na trwałą zmianę sposobu użytkowania ma na celu zapobiegnięcie dokonywania samowolnych zmian gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne, co jest objęte celem ustawy określonym w art. 3 ust. 1 u.o.g.r.l. Odstępstwo natomiast od wymogu wcześniejszego uzyskania decyzji zezwalającej na wyłączenia ustawodawca ustanowił wyłącznie w stosunku do okresowego wyłączania gruntów związanego z podjęciem natychmiastowych działań interwencyjnych wynikających z klęsk żywiołowych lub wypadków losowych (art. 11 ust. 3 w zw. z art. 8 u.o.g.r.l.). Poza więc sytuacją objętą wskazanym wyjątkiem nie jest możliwe samowolne, faktyczne wyłączenie gruntów z rolniczego użytkowania z możliwością uzyskania post faktum decyzji zezwalającej (wyrok WSA w Białymstoku z 25.09.2012 r., II SA/Bk 254/12, publ. lex nr 1223311). Konsekwencje niezgodnego z prawem wyłączenia gruntów z użytkowania rolniczego, określone zostały w przepisach art. 28 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l. przewidujących sankcje za samowolne wyłączenie gruntu z produkcji. Przepis art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l. stanowi, jak wskazano wyżej, że w razie stwierdzenia, iż grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. W przepisie art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. określa się zaś, że w razie stwierdzenia, iż grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2, decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10%. Z treści przytoczonych przepisów jednoznacznie wynika, że możliwość następczej legalizacji samowolnego i niezgodnego z prawem wyłączenia gruntu z produkcji, w drodze decyzji zezwalającej (wydanej w tym wypadku z urzędu), jest dopuszczalna tylko w stosunku do gruntów przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne, które zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2 (ust. 2). W przypadku natomiast innych gruntów, a więc nie przeznaczonych w planie miejscowym na cele nierolnicze lub nieleśne (ust. 1), nie ma już możliwości następczego wyłączenia ich z produkcji w drodze decyzji zezwalającej wydawanej w trybie art. 28 u.o.g.r.l., a organ działający z urzędu nakłada wyłącznie obowiązek pieniężny na sprawcę wyłączenia według zasad z art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l. (wyrok NSA z 5.01.2012 r., II OSK 1843/10).
